Цінність — не ціна: читацький путівник до Маццукато і Каттеля

Читацький путівник до policy brief Маріани Маццукато і Райнера Каттеля Getting Serious About Value (2019).

Автор гайда: Луцький Ю. Ю. Підготовлено для громадської організації «Товариство сприяння фундаментальним та прикладним дослідженням».

Ключові поняття: суспільна цінність, ціна, місійно орієнтована політика, спроможність держави, динамічне оцінювання, ризики й винагороди.

Зміст

Маццукато і Каттель починають з економічного терміна, але швидко приводять читача до питання про владу. Хто вирішує, що має цінність? Чому діяльність із високою ринковою ціною автоматично вважають продуктивною, а школу, парк чи державну дослідницьку програму бачать передусім як витрати? І що змінюється, якщо держава не лише ремонтує ринок після поломки, а й бере участь у виборі напряму розвитку?

Текст побудовано як маршрут із чотирьох запитань: що створювати, як створювати, як оцінювати та як розподіляти ризики й результати. Десять розділів нижче допомагають пройти цей маршрут, не перетворюючи його на гасло «за державу» чи «проти ринку».

Як цей гайд пов’язаний з авторським абстрактом

В офіційному абстракті Маццукато і Каттель визначають суспільну цінність (public value) як цінність, що створюється колективно заради суспільної мети. Вони одразу називають чотири необхідні умови: участь громадян у визначенні мети, організаційні спроможності державних установ, динамічне оцінювання створеного результату та справедливий розподіл цінності.

Гайд не додає до цього іншої «головної теми», а розгортає саме ці чотири опори через повний текст статті:

Абстракт першоджерела	Де це розгорнуто в гайді
Колективне створення суспільної цінності	Розділи 1–3: відмінність цінності від ціни, роль держави, напрям зростання
Участь у визначенні суспільної мети	Розділи 4 і 6: місія як проблема та множинність громадськостей
Організаційні спроможності	Розділи 5, 7 і 10: компетентність держави, дизайн закупівель, право вчитися
Динамічне оцінювання	Розділи 7–8: KPI, експерименти, межі статичного аналізу витрат і вигод
Справедливий розподіл створеної цінності	Розділ 9: симетрія суспільних ризиків і винагород

Отже, обіцянка гайда перевірювана: він має допомогти читачеві зрозуміти не тільки визначення public value, а й інституційний механізм, який автори стискають у рамку ROAR.

Чим і де цей матеріал корисний в Україні

Студентам економіки, публічного управління, політології та соціології текст допоможе на семінарах відрізняти три різні позиції: держава виправляє провали ринку (market fixing), формує ринки (market shaping) або бере участь у створенні нових можливостей (market creating). Це точніша основа для дискусії, ніж загальне протиставлення «більше держави — менше держави».

Органам державної влади й місцевого самоврядування рамка корисна під час проєктування відновлення, цифрових послуг, енергетичних програм і міської інфраструктури. Вона змушує до початку закупівлі відповісти: яку суспільну проблему ми розв’язуємо, які спроможності мають залишитися всередині установи, як будемо вчитися під час виконання і як суспільство отримає частку успішного результату.

Громадським організаціям, журналістам та аналітичним центрам текст дає мову для перевірки великих публічно-приватних проєктів. Можна запитувати не лише «скільки витрачено», а й хто визначив мету, хто ніс ризик, кому належать дані та інтелектуальна власність, чи стала послуга доступнішою і де опинилася винагорода.

Дослідникам інноваційної та промислової політики матеріал пропонує каркас для порівняння програм: напрям, організаційна спроможність, спосіб оцінювання, розподіл ризиків і винагород. Це особливо корисно для аналізу відбудови, де швидкість витрачання коштів легко помилково прийняти за суспільний результат.

Межа перенесення. Стаття не є готовою інструкцією для України. Її британські та міжнародні приклади не враховують воєнного ризику, української системи закупівель, залежності від донорського фінансування, антикорупційних обмежень і різниці у спроможності установ. Місійна риторика не може замінити конкуренцію, прозорість, парламентський і громадський контроль. Її користь — у постановці правильніших питань до проєкту, а не у виправданні ширшої дискреції без запобіжників.

1. Ціна видає себе за цінність

Те, що ми вважаємо цінним, впливає на політику ще до ухвалення конкретних рішень. Якщо цінним визнають лише те, що має ринкову ціну, багато важливого просто зникає з поля зору: догляд за близькими, чисте повітря, громадські простори, якість освіти. Витрати на зарплати вчителів легко порахувати. Значно важче побачити головний результат школи — людей, здатних мислити, співпрацювати й діяти.

Автори не пропонують просто додати ще кілька показників до валового внутрішнього продукту (gross domestic product, GDP). Їхня сильніша теза полягає в тому, що спосіб вимірювання вже містить певну теорію цінності (theory of value): він заздалегідь розподіляє ролі між «виробниками» й тими, хто нібито лише витрачає або перерозподіляє.

“Today’s dominant economics framework restricts its understanding of value to a theory of exchange; only that which has a price is valuable.”

Джерело цитати: с. 1.

Історичний контекст. Після Другої світової війни ВВП став головною мовою порівняння економік. Він добре вимірює ринковий випуск, але значно гірше відповідає на питання про якість суспільних послуг і неоплачуваної праці.

Сенс. Невидимість у показнику легко перетворюється на політичну другорядність.

Незручне запитання. Коли ми називаємо якусь діяльність «непродуктивною», ми описуємо її результат чи лише визнаємо, що не вміємо призначити йому ціну?

2. Суспільна цінність — не те, що залишилося після ринку

Звична модель відводить державі роль ремонтної служби: ринок створює вартість, а держава виправляє зовнішні ефекти, фінансує суспільні блага й перерозподіляє доходи. Маццукато і Каттель змінюють точку відліку й переходять від виправлення ринку до його формування (market shaping). Їх цікавить не лише те, кому дістанеться вже створене, а й те, хто визначав мету, фінансував роботу в умовах невизначеності та створював умови для самого ринку.

Тому суспільна цінність (public value) ширша за суспільне благо (public good). Вона виникає зі спільного бачення, інвестицій, роботи державних інституцій і приватних організацій, а також тиску суспільних рухів. Держава тут не єдиний автор, але й не сторонній спостерігач.

“Public value is not just about measuring how the public or society benefits from the value that is created; it is also about how it is created in the first place.”

Джерело цитати: с. 3.

Історичний контекст. Теорія провалів ринку (market failure theory) виправдовує втручання держави там, де приватний обмін не дає бажаного результату. Автори вважають цю рамку корисною, але недостатньою: вона починає аналіз з уже наявного ринку й тому погано бачить, хто створив його інституції та технологічні можливості.

Сенс. Суперечку про розподіл неможливо відокремити від історії створення цінності.

Незручне запитання. Чи не називаємо ми державу неефективною саме після того, як викреслили її внесок із розповіді про створення результату?

3. Зростання має напрям

Темп зростання виглядає нейтральним числом. Напрям зростання змушує запитати, що саме зростає: доступність медицини чи вартість лікування, продуктивність праці чи нестабільність зайнятості, чиста енергетика чи видобування природної ренти.

Ця розвилка робить економічну політику неминуче ціннісною. Держава вже впливає на напрям через закупівлі, інфраструктуру, освіту, право й фінансування. Питання не в тому, чи втручатися взагалі, а в тому, які цілі та чиї інтереси вбудовані в цей вплив.

“Economic growth has not only a rate but also a direction and can therefore have multiple alternative directions.”

Джерело цитати: с. 5.

Історичний контекст. Післявоєнна економічна політика часто оцінювала успіх темпом зростання виробництва. Екологічні обмеження, нерівність і технологічні переходи особливо виразно показали, що самого темпу недостатньо.

Сенс. Відмова обговорювати напрям не усуває політичного вибору; вона лише ховає вже зроблений вибір усередині звичних інституцій.

Незручне запитання. Якщо економіка швидко рухається не туди, чи готові ми й далі називати високу швидкість успіхом?

4. Місія обирає проблему, а не переможця

Місія у Маццукато — основа місійно орієнтованої політики (mission-oriented policy), а не красива назва одного мегапроєкту й не замовлення наперед визначеній корпорації. Вона формулює суспільну проблему достатньо конкретно, щоб спрямовувати інвестиції, але достатньо відкрито, щоб різні галузі й учасники могли запропонувати конкуруючі рішення.

Так автори відповідають на стандартне заперечення: держава не мусить вгадувати майбутню компанію-переможця. Вона може обрати проблему — наприклад, декарбонізацію міста — і створити простір для багатьох технічних та соціальних експериментів.

“Instead of using vertical policies to ‘pick winners’, the vertical aspect of missions picks the problem.”

Джерело цитати: с. 5.

Історичний контекст. Вертикальну промислову політику критикували за підтримку обраних галузей і компаній. Місійний підхід зберігає спрямованість, але переносить її із заздалегідь обраного виробника на суспільно сформульоване завдання.

Сенс. Хороша місія задає напрям, не визначаючи наперед єдиний шлях.

Незручне запитання. Чи не видаємо ми субсидію знайомому виконавцеві за місію лише тому, що додали до проєкту велику суспільну обіцянку?

5. Спроможність держави не виникає з контракту

Якщо державі десятиліттями наказують лише виконувати рішення й заощаджувати, вона втрачає людей і знання, потрібні для постановки складних завдань. Тоді аутсорсинг стає не просто способом виконати роботу, а заміною здатності зрозуміти, що саме потрібно замовити та як перевірити результат.

Маццукато і Каттель розрізняють розмір організації та її спроможність діяти. Велике відомство може бути безпорадним, а невелика команда — здатною вчитися, експериментувати й збирати коаліції. Ключовий ресурс тут не штат сам по собі, а накопичена організаційна компетентність.

“Many of the reforms have outsourced key capabilities and thus hollowed out public organisations.”

Джерело цитати: с. 7.

Історичний контекст. Реформи нового державного менеджменту (New Public Management) переносили до держави ринкову дисципліну, ключові показники ефективності (key performance indicators, KPI) та аутсорсинг. Вони могли знижувати окремі витрати й водночас руйнувати внутрішню інженерну, проєктну та аналітичну пам’ять.

Сенс. Неможливо керувати ринком підрядників, якщо замовник уже не здатний розпізнати якісну роботу.

Незручне запитання. Ми заощаджуємо бюджет — чи продаємо спроможність держави діяти, щоб потім орендувати її в консультантів?

6. У суспільному немає єдиного суспільства

Слово public створює небезпечну ілюзію єдиного інтересу. Автори нагадують: громадськостей багато, їхні оцінки розходяться, а суперечку про мету не можна замінити експертною формулою. Тому участь громадянського суспільства — не декоративна консультація після ухваленого рішення, а частина створення суспільної цінності.

Це обмежує і технократію, і популізм. Мета не повинна спускатися згори як науково очевидна, але й не зводиться до миттєвого підрахунку вподобань. Вона формується в інституціях, де конфлікт можна висловити, перевірити й перетворити на напрям колективної дії.

“There are many publics in ‘the public.’”

Джерело цитати: с. 9.

Історичний контекст. Теорії суспільного інтересу постійно стикаються з питанням, хто має право говорити від імені суспільства. Місійна політика повертає це питання всередину економічного проєктування.

Сенс. Незгода — не шум навколо суспільної цінності, а один із механізмів її визначення.

Незручне запитання. Коли ми говоримо «суспільство хоче», чиє мовчання ми вже встигли зарахувати як згоду?

7. Погана метрика проєктує провал

Приклад британської Government Digital Service показує, що показник не просто реєструє роботу. Якщо головним KPI стає економія, організація починає виробляти звітну економію — навіть коли користувач отримує дорогу й незручну систему. Натомість GDS ділила завдання на частини, швидко створювала прототипи й постійно досліджувала досвід користувачів.

Автори називають стару модель державних IT-закупівель failure by design — «провалом, закладеним у конструкцію». Це не обов’язково змова чи некомпетентність окремих людей. Контрактна система й система вимірювання роблять наступний великий контракт раціональним наслідком попереднього невдалого рішення.

“Government IT procurement is often ‘failure by design’.”

Джерело цитати: с. 9.

Історичний контекст. Великі державні IT-проєкти тривалий час будували як завершені багаторічні поставки. Гнучка розробка змінила одиницю управління: замість обіцянки готової системи з’явилися перевірювані ітерації та зворотний зв’язок.

Сенс. Змінити KPI інколи важливіше, ніж замінити виконавця.

Незручне запитання. Скільки наших провалів є сумлінним виконанням показника, який ніхто не наважився поставити під сумнів?

8. Майбутнє не можна оцінити лише цінами сьогодення

Статичний аналіз витрат і вигод (cost-benefit analysis) припускає, що майбутні результати можна виразити через відомі ціни та сталі зв’язки. Але місія має змінити технології, поведінку, галузеві зв’язки й самі ціни. Виникає логічна пастка: перетворення оцінюють інструментом, який передбачає відсутність перетворення.

Автори не пропонують відмовитися від розрахунків. Вони вимагають динамічного оцінювання: проміжних результатів, портфеля експериментів, навчання, системних ефектів і напряму руху. Невдалий проєкт може створити знання та інфраструктуру; успішний за кошторисом проєкт може не наблизити суспільну мету.

“Would humans have landed on the Moon had a cost-benefit analysis been done ex-ante?”

Джерело цитати: с. 11.

Історичний контекст. Аналіз витрат і вигод виник як спосіб порівнювати альтернативне використання обмежених ресурсів. Його слабкість проявляється там, де політика має створити нові можливості, а не вибрати найкращу комбінацію вже відомих.

Сенс. Невизначеність вимагає не відмови від відповідальності, а іншого типу перевірки — тривалої, порівняльної та здатної вчитися.

Незручне запитання. Чи не вимагаємо ми довести цінність майбутнього лише тими цінами, які самі збираємося змінити?

9. Суспільство не повинно оплачувати ризик двічі

Якщо держава фінансує ранні дослідження, інфраструктуру й роботу в умовах невизначеності, а успішний результат повністю приватизується, виникає асиметрія: ризик розділений між усіма, винагорода — між небагатьма. Після цього перерозподіл виглядає як вилучення в приватного творця, бо суспільний внесок уже зник з історії успіху.

Автори пропонують заздалегідь закладати суспільну віддачу: умови доступної ціни, відкриття даних, реінвестування прибутку, частку держави або спеціальні права на інтелектуальну власність. Це не додаток до інноваційної політики, а частина угоди, за якою створюється інновація.

“The question arises as to how to ensure that not only risks are socialised but also rewards.”

“In effect, the public — as taxpayers — are paying twice.”

Джерело цитат: с. 13 і 14.

Історичний контекст. Сучасні ліки часто спираються на фундаментальну науку, профінансовану державою. Після цього системи охорони здоров’я купують захищений патентом продукт за ринковою ціною.

Сенс. Справедливий розподіл починається в угоді про фінансування, а не лише в податковій системі після отримання прибутку.

Незручне запитання. Чому вимогу суспільної частки в успіху називають втручанням, а суспільну оплату невдачі — нормальним інвестиційним кліматом?

10. ROAR: державі потрібні мета і право вчитися

У фіналі чотири питання складаються в рамку ROAR — маршрути й напрями, організаційна спроможність, оцінювання, ризики та винагороди (routes and directionality; organisational capacity; assessment; risks and rewards). Послідовність важлива. Не можна спочатку вибрати звичний проєкт, потім вигадати для нього суспільну мету, виміряти зручним KPI й назвати будь-яку приватну винагороду ціною успіху.

Не менш важливий останній поворот тексту: спроможності державного службовця залежать не лише від навчання. Потрібні сенс роботи, професійна гордість і право ухвалювати складні рішення, не ховаючись за показниками. Організація вчиться лише тоді, коли помилка стає матеріалом для перевірки, а не тільки підставою для покарання або нового аутсорсингу.

“For the bureaucracy to be creative, we need both new skills and a new sense of purpose and pride.”

Джерело цитати: с. 15.

Історичний контекст. Бюрократію часто проєктують як нейтрального виконавця політичної волі. Місійний підхід вимагає від неї спроможності збирати знання, координувати учасників і коригувати шлях, не привласнюючи права одноосібно визначати суспільну мету.

Сенс. Державна компетентність — це поєднання професійного вміння, суспільної легітимності та інституційної пам’яті.

Незручне запитання. Чи можна вимагати від службовця ініціативи після того, як уся система навчила його, що найбезпечніше — нічого не вирішувати?

Підсумковий маршрут

Аргумент Маццукато і Каттеля не можна звести до заклику збільшити державні видатки. Вони пропонують змінити саму розповідь про економіку.

Спочатку ціна перестає бути єдиною ознакою цінності. Потім ринок перестає виглядати природним середовищем, яке існувало до колективної дії. Після цього держава отримує не привілей завжди мати рацію, а складніший обов’язок: разом із суспільством визначати напрям, розвивати власну спроможність діяти, допускати перевірювані невдачі й заздалегідь домовлятися про справедливу участь в успіху.

Головна перевірка цього підходу звучить просто: якщо цінність справді створюється спільно, чи відображають наші інституції спільність мети, ризику, знання й винагороди — чи лише спільність рахунку, який доводиться оплачувати?

Полемічні питання

До припущення про державу. Чи не передбачає місійний підхід наявності спроможної держави, яку сама політика ще тільки має створити? З чого починати, якщо організаційної спроможності бракує?
До поняття цінності. Хто має право визначати суспільну цінність, коли різні групи несуть різні витрати й отримують різні вигоди? Чи існує процедура, що не приховує конфлікту за словом public?
До доказів. Чи достатньо наведених авторами кейсів, щоб перейти від переконливої нормативної рамки до твердження про ефективність місійної політики? Які порівняльні дані могли б її спростувати?
До альтернативи. Як прихильник теорії провалів держави (government failure) пояснив би ті самі приклади? Які його запобіжники варто вбудувати в підхід Маццукато й Каттеля?
До вимірювання. Якщо статичний аналіз витрат і вигод слабкий для трансформаційних програм, за якими критеріями слід зупиняти невдалу місію, щоб «право на експеримент» не стало правом на нескінченні витрати?
До публічно-приватних угод. Яка форма суспільної віддачі краща для України: доступна ціна, відкриті дані, частка держави, роялті, умова реінвестування чи інша модель? Хто й як має робити цей вибір?
До українського контексту. Чи можна під час воєнного відновлення одночасно забезпечити швидкість, конкуренцію, підзвітність і навчання? Де спрощення процедури справді потрібне, а де воно лише послаблює контроль?
До практичного вибору. Якщо Україна обере місію «енергетична стійкість громад», хто сплатить ціну переходу, хто контролюватиме дані й інфраструктуру та яке право на винагороду матимуть громадяни, що профінансували ризик?

Додаток. Вихідні та правові застереження

Особисті немайнові права автора гайда, права Mariana Mazzucato, Rainer Kattel, UCL Institute for Innovation and Public Purpose та інших третіх осіб зберігаються відповідно до закону. Внутрішній переклад не є предметом договору.

Офіційне джерело оригіналу: https://discovery.ucl.ac.uk/id/eprint/10195890/

Шукати в цьому блозі

ToSFuPriD: Читання і дослідження